Originalmente publicado en el Centro Regional de Servicios (CRES)

Luis Enrique Eguren y Alexandra Loaiza

10 Agosto 2023

Introducción

Desde 1997, hace casi 26 años, en diferentes países de las Américas se han creado, basados en la Declaración de la ONU sobre el derecho a defender los derechos humanos, una serie de mecanismos y programas pioneros para la protección de quienes defienden los derechos humanos. Aunque algunos aspectos de estos mecanismos son de gran importancia, la realidad es que en esos mismos países las agresiones contra defensores y defensoras de derechos humanos y sus colectividades (DDH) continúan al alza. ¿Cómo entender esto, y qué está fallando?

Infortunadamente no tenemos una repuesta definitiva, ya que las políticas de protección existentes no se han visto sometidas a evaluaciones de resultados o de impacto que pongan en evidencia tanto los vacíos en el diseño, como los cuellos de botella en la implementación, ni que permitan obtener aprendizajes, de cara a identificar acciones clave y mejorar la calidad de los procesos. Las agresiones contra personas DDH [1] son un problema complejo, como discutiremos a continuación, y los chalecos antibalas o las poco sostenibles escoltas armadas no van a poder enfrentar dicha complejidad.

Ante esta realidad proponemos a continuación una mirada más amplia e integradora y un cambio de paradigma que incorpore la lógica de complejidad a las políticas de protección. Se trata de algunas reflexiones para abordar, de modo distinto, viejos aspectos que ya conocemos. Hacemos estas propuestas con toda la precaución, reconociendo todo el trabajo de actores locales en esta materia, y con un sentido de urgencia, porque tras este cuarto de siglo, se hace más necesario que nunca que los Estados garanticen, de manera efectiva, el derecho a defender los derechos humanos.

El enfoque de la complejidad

La protección de DDH es un ejemplo de problemas sociales muy difíciles (llamados wicked problems en su origen): Estos problemas son complejos de resolver porque en ellos intervienen muchos actores con intereses opuestos, se ven afectados por muchos factores distintos (impunidad, falta de datos y de planificación, formación, recursos, etc.), y nunca tienen una solución única y directa, ni se pueden resolver de una vez por todas [2]. De hecho, en este documento estamos trasladando a las políticas de protección algunas lecciones aprendidas en otras políticas públicas complejas (como la lucha contra la corrupción, contra el tráfico de personas y contra la violencia de género) [3].

Las agresiones y barreras contra el derecho a defender los derechos humanos deben ser analizadas como un sistema complejo, con múltiples causas que interaccionan entre sí, y que no se pueden abordar una a uno, sino en su conjunto. Incorporar el paradigma de la complejidad a una política de protección requiere entonces de:

• Dejar de lado un enfoque lineal de la política (basado en una lógica directa de causa-efecto, o de medida de protección-resultado directo), a favor de un enfoque de sistema, en el que múltiples causas se relacionan con múltiples efectos, y por tanto es necesario determinar qué palanca hacer sobre qué partes del sistema, para determinar qué efectos se consiguen (y pueden ser efectos positivos, pero también negativos).
• Tiempos: es necesario un enfoque a largo plazo, con planes y acciones que se ajusten y adapten a medida que se aprende más sobre el problema y sus posibles soluciones.
• Involucramiento: resulta fundamental involucrar a los diferentes actores relacionados de una u otra manera con la protección.
• Flexibilidad: una política pública de protección debe ser flexible, para poder probar diferentes enfoques y estar dispuesta a cambiar de estrategias si algo no funciona (evaluar y aprender de los errores ayuda a buscar soluciones).

En resumen, una política pública que aborde problemas complejos debe ser a largo plazo, inclusiva, flexible, transparente y respaldada por recursos adecuados. Al tomar en cuenta todas estas cosas, se aumentan las posibilidades de encontrar soluciones efectivas y duraderas para estos “problemas difíciles”.

La necesaria meta de una política de protección: la creación de un entorno seguro y habilitante para la defensa de los derechos humanos.

Como se ha dicho en múltiples informes y por parte de diversos actores, sobre todo las propias personas defensoras, un mecanismo de protección que se limite a ofrecer medidas de seguridad (como chalecos antibalas, por ejemplo) nunca va a ser suficiente, porque las personas DDH enfrentan muchas y complejas agresiones (asesinatos, judicialización, etc.), así como discriminación (contra DDH indígenas o de derechos LGTBI, por ejemplo) y barreras en su actuación (estigmatización, criminalización, restricciones al derecho de asociación, etc.).

Para realmente proteger a las personas DDH se necesitan políticas públicas que creen un entorno seguro y habilitante para la defensa de los derechos humanos, el territorio y el ambiente, un entorno que permita superar la inseguridad y los obstáculos que enfrentan diferentes grupos de DDH.

Este entorno seguro no se puede basar en una situación ideal, sino que debe partir del reconocimiento de que:

• Las personas DDH enfrentan inseguridad, como por ejemplo las represalias de actores poderosos, en algunas ocasiones incluido el propio Estado, por lo cual sus luchas son profundamente asimétricas.
• Las agresiones se presentan con mayor intensidad contra colectivos históricamente discriminados, por lo cual la mera mención a la violencia directa no es suficiente para explicar el contexto de inseguridad en que viven las DDH.
• La defensa de DDHH enfrenta barreras específicas, como leyes que penalizan el derecho a protestar, o como la discriminación social contra las mujeres defensoras.

A partir de estas realidades, la acción de Estado debe crear un entorno seguro y habilitante que permita superar estas barreras, de modo que quienes defienden los derechos humanos puedan hacerlo sin miedo ni obstáculos (sobre la base de la Declaración de la ONU, e incorporando los estándares proporcionados por los Informes, Resoluciones y Declaraciones de los distintos organismos internacionales y regionales).

En la construcción de este entorno habilitante, la política pública ha de incluir, además de mecanismos de seguridad, la prevención de agresiones, con actuaciones de Estado contra (entre otros) las amenazas, difamación y estigmatización de los DDH; el abordaje de su criminalización, especialmente cuando hay conflictos en torno a derechos económicos, sociales y culturales; la atención a comunidades que defienden derechos, con especial apego a la tierra y territorio; las necesidades particulares de protección de DDH que trabajen con género y diversidad sexual, y otras formas de discriminación social, etc.

Los problemas de protección de DDH están interconectados con otros problemas sociales, políticos, económicos y de seguridad

Muchos de los problemas que enfrentan las personas DDH están relacionados con problemas más extensos, que afectan a toda la sociedad. Por ejemplo, la impunidad de las agresiones contra DDH suele darse en el seno de una impunidad general, porque las leyes y los sistemas legales no funcionan correctamente. Lo mismo ocurre cuando los altos niveles de homicidios o el crimen organizado afectan también a la sociedad en general.

Una política de protección debe tener en cuenta esta interconexión entre todos estos problemas. Esto se puede lograr de diferentes maneras:

• La política pública debe definir los problemas a abordar junto con las personas DDH y otros actores y grupos relevantes. Es fundamental incorporar las perspectivas de aquellos que están directamente afectados por estos problemas e involucrados en su gestión.
• La política pública debe tener una visión integral que permita ver las conexiones entre los problemas. Por ejemplo, comprender cómo la impunidad, la criminalización y la corrupción están relacionadas entre sí, y será difícil abordar de modo efectivo cualquiera de ellas sin tomar en cuenta las otras.
• Es necesario incorporar un enfoque interseccional, que implica considerar cómo el género y aspectos como el poder económico, la pobreza, la discriminación histórica y cultural se entrecruzan para influir en las distintas situaciones que viven las personas DDH y la sociedad en general.

Una adecuada definición conjunta de los problemas a abordar es un primer paso, necesario e imprescindible, para empezar a construir la necesaria voluntad política para su implementación, como señalamos a continuación.

La construcción de la necesaria voluntad política para diseñar e implementar una política pública de protección

La voluntad política para implementar una política de protección es una condición necesaria, pero no viene dada por anticipado: es necesario que la propia política pública incorpore las estructuras y los procesos para construir y mantener dicha voluntad política, por medio de:

• Involucrar activamente a todas las autoridades y actores clave en el proceso, desde la definición del problema, pasando por el diseño, hasta la implementación y evaluación de la política;
• Convencerles de la importancia de las soluciones que plantea la política pública;
• La búsqueda del compromiso y la rendición de cuentas de los actores clave (por ejemplo, mediante estructuras de gobernanza y seguimiento en red o deliberativa)

Además, esta política debe ser transparente y comunicarse de manera clara y accesible. Las personas deben comprender qué se está haciendo y por qué, y también deben poder participar y dar su opinión. La transparencia y comunicación ayudan a generar confianza y compromiso por parte de la sociedad.

La participación amplia en el diseño y la gobernanza de la política pública

El Estado debe incorporar la participación de DDH y otros actores para diseñar, implementar y evaluar la política. Es crucial que esta participación sea real y efectiva, lo que significa que se deben tener en cuenta las diversas voces y perspectivas de las personas defensoras de los derechos humanos en un país. Esto incluye considerar aspectos como el género, los grupos discriminados o marginados, la población rural o aislada, y muchos otros.

Además, la participación de las personas y colectividades DDH podría extenderse a la gobernanza de la política pública, si se cuenta con la confianza y credibilidad suficiente. La gobernanza en red es una forma de trabajar juntos/as, en la que se involucran diferentes actores, como el gobierno, las organizaciones de derechos humanos y otros grupos relevantes. La Junta de Gobierno del mecanismo de protección mexicano y hondureño son ejemplos de ello.

Esta forma de trabajar en red permite una mejor adaptación e integración de todas las partes involucradas, pero también requiere de un mayor compromiso y rendición de cuentas por parte de los actores que participan en dicha gobernanza.

En resumen, es importante que el Estado involucre a las personas DDH y a otros sectores en el diseño, implementación y evaluación de políticas públicas. Esta participación debe ser real y efectiva, y se deben considerar diferentes dimensiones, como el género y la situación de grupos marginados. Además, trabajar en red con diferentes actores ayuda a que la política sea más adaptada, integrada y efectiva, y podría a su vez, favorecer la voluntad política.

El foco en planes y procesos

La mayoría de los mecanismos de protección existentes implementan protocolos y programas estáticos (por ejemplo, se realizan continuadamente análisis de riesgo y se implementan medidas). Una política de protección requiere incorporar un enfoque en planes y procesos, que incluyan el monitoreo y evaluación de resultados.

Por ejemplo, se puede hacer un plan anual basado en la evaluación de resultados del año anterior. Estas evaluaciones y planes no siempre han de abarcar la totalidad de la política, sino los aspectos más necesarios, lo que permitiría, por ejemplo, mejorar la implementación de la política en una región determinada, o para con un colectivo específico de DDH.

No se trata de medidas, sino de planes de protección

Los planes de protección deben tener como objetivo principal permitir que las personas DDH puedan seguir haciendo su trabajo. No es suficiente otorgar algunas medidas individuales, sino que se necesitan planes de protección más amplios y completos. Estos planes deben tener en cuenta diferentes aspectos, como el género, la identidad, la cultura y los lugares donde estas personas trabajan. Además, estos planes de protección deben poder ser monitoreados y adaptarse a diferentes riesgos y situaciones que puedan cambiar con el tiempo. Y, como todo plan, los planes de protección han de poder ser evaluados.

Una política de protección con crecimiento paulatino y que incluya actuaciones complementarias por distintos actores

El enfoque incremental reconoce que una política pública no puede resolver todos los problemas de protección desde un inicio, y que es más realista abordarlos de manera gradual, paso a paso. Es deseable que desde su inicio una política sea lo más amplia posible, pero también que incluya estructuras y procesos que permitan mejoras y avances en el futuro:

• Estructuras y procesos de gestión de calidad, rendición de cuentas y monitoreo y evaluación.
• Búsqueda y reconocimiento de los “pequeños logros” o avances (o small wins) que jalonan el desarrollo de una política. Estos logros nos muestran si la política está progresando y cómo lo está haciendo, y dan información para seguir trabajando en su implementación.
• Atención a las “ventanas de oportunidad” (o political windows), que son oportunidades políticas que se presentan en momentos específicos. Estas oportunidades permiten impulsar y desarrollar la política en temas específicos, pero para reconocerlas y usarlas es necesario que haya planes de protección en marcha, como hemos comentado más arriba.

Una política de protección no ha de ser, por tanto, un solo bloque, sino que puede ser un conjunto, interrelacionado y creciente, de políticas y decisiones [4], que incluya, por ejemplo:

• Un mecanismo de protección en sí.
• Acuerdos desde una parte del gobierno o desde una institución del Estado con otros actores de gobierno o del estado (por ejemplo, para crear puntos focales de contacto para DDH en diversos ministerios, quizá con la colaboración de una Defensoría del Pueblo).
• Procesos legislativos (por ejemplo, para trabajar sobre la derogación de una ley contra la libertad de manifestación).
• Procesos judiciales (como crear una fiscalía especial para protección de DDH).
• Procesos administrativos (por ejemplo, para asegurar una “ventanilla única” de atención a DDH que necesiten apoyo respecto a salud mental, o violencia de género, etc.).

El enfoque centralista, de “arriba-abajo”, no basta en la implementación de políticas públicas de protección

Toda política pública, debido a su complejidad, va a tener brechas en su implementación, por lo que es relevante considerar diferentes perspectivas y niveles en su ejecución, y aceptar que puede haber problemas o lagunas en su aplicación. Para solucionar esto, es importante no solo mirar la política desde arriba (desde el gobierno hacia abajo), sino también mirarla desde abajo (desde las personas, comunidades afectadas y las instancias de implementación local hacia arriba). Esto significa prestar atención a cómo se llevan a cabo las actividades y programas de la política en el nivel local.

Es esencial comprender cómo las personas funcionarias públicas y otros actores en diferentes niveles interpretan y ponen en práctica la política pública. Cada contexto, dentro de un país, puede tener diferentes desafíos y necesidades, y es necesario anticiparse y comprender cómo se aplicará la política, especialmente en los lugares más aislados, o en aquellos con una presencia más débil del Estado, teniendo en cuenta:

• Un análisis de perpetradores, intereses, conflictos, voluntad y capacidad de las autoridades y funcionarios locales, y cómo éstos interactúan con actores poderosos y con los DDH en ese mismo nivel.
• Hay que reducir las ambigüedades en los planteamientos de acción y abordar, de modo contextualizado, los conflictos entre los distintos actores, especialmente a nivel local.
• Hay normas sociales que, sin estar escritas, influyen las actuaciones de las autoridades y funcionarios locales. Muchos/as funcionarios/as pueden tender a seguir normas locales que les proporcionen estabilidad y una sensación de seguridad, pero estas normas pueden ir en contravía de políticas de protección, especialmente si estas políticas abordan abusos de poder y corrupción contra DDH.
• Es necesario llevar la influencia de la política nacional a nivel local, mediante la convocatoria de reuniones, búsqueda de soluciones y planes informados por lo local y lo nacional, implementación de comisiones de seguimiento, etc.

La mirada de los perpetradores

Cuando las personas DDH se enfrentan a agresiones, es importante no solo mirar lo que les sucede a ellas, sino también mirar a los perpetradores, es decir, los actores cuyos intereses se ven afectados por la labor de las personas DDH, porque:

• Ven a las personas DDH como personas inferiores o “subalternas” (especialmente a las comunidades campesinas o indígenas).
• Conciben la agresión a DDH como una manera eficaz y sencilla de acabar con su labor de denuncia.
• Anticipan que dicha agresión va a quedar impune, sin consecuencias negativas para sus intereses como perpetradores.

La lucha contra la impunidad de las agresiones contra DDH debe ser uno de los mayores objetivos de una política de protección. Sin embargo, la lucha contra la impunidad depende en buena parte de actuaciones del poder legislativo y, sobre todo, del poder judicial, por lo que es raro que dichas actuaciones contra la impunidad hagan parte de un mismo decreto o ley sobre la protección de las personas DDH: este conjunto de actuaciones sería un buen ejemplo de la necesidad de un conjunto, interrelacionado y creciente, de políticas y decisiones de los diferentes poderes del Estado para con un objetivo global de protección.

Los/las DDH son agentes sociales en construcción colectiva y cambiante

Quienes defienden los derechos humanos realizan muchas veces su labor en condiciones precarias, con limitado acceso a información y con marcada subjetividad. Por ello es importante que sean reconocidos como agentes sociales en construcción, que ostentan y ejercen derechos, con distintas identidades y puntos de vista en torno a la defensa de los derechos humanos. La defensa de derechos humanos se realiza mediante el ejercicio colectivo de un derecho, desde muchas situaciones distintas, e implica enfrentarse a muchas formas de poder a la vez.

……………………………………………………………………………

[1] Personas y colectividades que defienden los derechos humanos. Categoría que incluye la dimensión individual y colectiva del derecho a defender los DDHH; pone en el centro la acción de defensa; y toma en consideración las diversas identidades de quienes defienden los derechos humanos.

[2] Otros ejemplos de problemas sociales complejos son la corrupción, la violencia de género, el tráfico de personas, etc.

[3] Protection International. Serie sobre evaluación políticas públicas nacionales: Evaluabilidad y Reconstrucción de la Teoría del Cambio de una Política de Protección. Bogotá, agosto 2021.

[4] Un sistema, hablando técnicamente.